最难的养老保险

历时16年，经过四次审议，《社会保险法》于2011年7月1日正式实施。作为社会保障领域的第一部国家大法，还不够完善的《社会保险法》只是一个起点，随着细则陆续出台，它将切实改变很多人的生活待遇；而其更大的意义在于，它已为我国实现“从社会保险走向全面的社会保障”迈出了最坚实的一步。

外地人在北京参保，能在北京退休吗？外地户籍在京女职工，什么时候才能享有生育保险？这样的问题，都有赖《社会保险法》的实施来找到答案。

7月1日正式实施的《社会保险法》共12章98条近1万字。这1万字关乎太多人的切身利益。数据显示，截至2010年6月底，城镇职工养老保险制度覆盖2.45亿人，城乡基本医疗保险覆盖12.5亿人，工伤保险参保1.53亿人，刚开始试点的新农保也覆盖了近6000万人。

几易其稿，最终呈现在世人面前的《社会保险法》，在保障老百姓待遇方面的新改进或者说增进是非常多的。

“特别是解决缴费不足15年人员的养老待遇问题，跨地区就业人员的社保关系转移接续问题、医疗费用即时结算问题、异地就医医疗费用结算问题、工伤待遇垫付问题等等。” 人力资源和社会保障部（下称“人社部”）副部长胡晓义在接受专访时说。

但《社会保险法》也留下了不少未竟之处。如公务员养老保险的办法、社会保险费统一征收的办法、新型农村合作医疗的管理办法等，有待进一步落实。

“与《社会保险法》配套的细则、办法，应该不下10个，有些正在研究中，近期陆续会出台。”中央财经大学中国社会保障研究中心主任褚福灵说。

出台已属不易

“《社会保险法》的施行，为我国社保制度的改革提供了基本法律依据，它以法律的形式确立了我国城乡全体居民的社保体系，实现了我国社保制度由试验性阶段向定型、稳定、可持续发展的转变。”首都经济贸易大学社会保障研究中心主任吕学静对《中国经济周刊》表示。

“这是一部重执行的法律，40%以上的条款是在说执行。”人社部专家顾问委员会专家、清华大学公共管理学院教授杨燕绥说。

然而，这样一部姗姗来迟的大法，也难免被“挑刺”。《社会保险法》通篇，有十多处提及“具体办法由国务院规定”或类似表述。用法律术语讲，这叫做法律的“授权”。因此，有专家表示，理性审视《社会保险法》，会发现它是授权条款最多的法律。

杨燕绥表示，这些“授权”条款分为多种情况。

其一，作为一部国家基本法，它是原则性的，有些地方确实需要制定细则。比如，《社会保险法》第九十七条规定，外国人在中国境内就业的，需参加社会保险。这就需要人社部制定细则，各地方制定具体的实施办法。

其二，有些“授权”条款属于一种“回避”的方式，是因为各方没有达成共识。这当中又分为两种情况：一种是，由于转型阶段的国情，在制度安排上一时还识别不清；另一种，则出于各部门之间的利益纷争。“比如，公务员养老保险问题、城乡居民医疗保险待遇、社保基金运营管理的监督机构、社保费统一征收的执行机构等，显然属于后一种情况。”杨燕绥说。

但几位专家均表示，“授权”多并不意味着不好，毕竟，《社会保险法》几经磨炼，最终能够出台，这才是最重要的。

“如果真的追求完美，这个法就又出不来了。”吕学静说，虽然《社会保险法》尚有不足，但已经很不容易了。“不能指望一部综合的法律，解决全部的问题。更何况它本身是一个难产的孩子，生出来了或许有些不如意，我们要从后天去培育、去完善。”

吕学静告诉记者，7月6日，北京市人力资源和社会保障局组织专家，对社会保险关系的转移接续进行研讨。“《社会保险法》出台后，我关注到，各地都在紧锣密鼓地研究制定具体实施办法。”

同一天，杨燕绥参加了人社部医保司关于医疗保险基金收支平衡及运营机制的研讨。她告诉《中国经济周刊》，有关外国人在中国参保的实施细则，已经有了讨论稿。“如果外国人回国了，对于其个人账户，人社部提出了三种办法：一、终止账户，结算余额；二、参保凭证随本人携带出国；三、参保记录在中国保留，如果他将来又来到中国，也可以在中国退休。对于统筹账户，则有两种方案，正在寻求国际协议，一种是相互承认记录，另一种是相互免除义务，即该国公民在中国，和中国公民在该国，互相都不缴统筹账户。”杨燕绥透露。

除此之外，《社会保险法》出台后，已经有《社会保险基金先行支付暂行办法》、《社会保险个人权益记录管理办法》公布在人社部网站上。

此前，人社部副部长胡晓义曾公开表示，《社会保险法》中有一些授权性、框架性的规定，落实这些规定需要一系列的配套法规和规章。当前最重要的首先是对现有的法规规章和规范性文件进行全面梳理，看哪些是合乎法律规定的，哪些是不合乎法律规定的，不合法的就要废除，合法但不详尽的应该完善和补充，缺失的应该尽快弥补上，这是一方面。第二，在制定新的法规方面，应该着重考虑：一是现在没有法规规定的一些制度，比如说养老保险、医疗保险要优先考虑制定法规；再有，像征缴方面有专门的法律规定，应该根据《社会保险法》的要求进行完善，而在经办、监督方面还应该尽早地补上法规缺失的不足。另外，在基金的投资、管理、运营方面也应该加强法规建设。

五险，养老最难

《社会保险法》中提及的养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险，俗称“五险”。五险之中，养老保险所占金额最大，大约占70%~80%。

在实际操作中，养老保险的难度也是最大的。

据杨燕绥介绍，五险之中，医疗保险、工伤保险、生育保险属于当年风险，现收现付。失业保险，属于周期风险，是随着经济周期变动的。唯有养老保险，风险周期最长，是根据个人终身财务周期，要实现长期收支平衡。

根据《社会保险法》的安排，中国的养老保险朝着全覆盖、保基本去发展；采取个人账户、社会统筹相结合的模式。与此同时，还明确了财政预算的责任，提出，基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补贴。

但杨燕绥认为，这样做将来可能会面临财政压力加大、持续性降低。“现在，随着人口老龄化的到来，这个风险更加大了。由于教育程度提高，现在的人工作比过去晚了10年，与此同时，寿命增长了10年。而且，个税起征点调整后，只有2400万人在缴税，财政压力会加大。”

她介绍说，在世界各国，养老金制度改革都是难点。目前，国际上的趋势是朝着“去保险化”发展。作为中国养老金制度结构调整清华方案的主要设计者，杨燕绥对中国养老保险制度提出的建议是，国民基本养老金低保化，个人账户制度化、社会化、市场化。

“基本养老金保基本，我们叫‘老人吃饭’；想要提高养老金水平，就要靠你工作时多缴个人账户，把工作时的一部分钱要挪到退休后来花。个人账户必须要终生记录、安全性高，而且不能被挪用，必须进入市场，实现保值增值。”

不仅财政压力大，我国养老保险的另一个特点是“碎片化”，不同人有不同的养老办法，待遇差别大。2009年以来，事业单位养老保险改革在山西、上海、浙江、广东、重庆5地试点，但是成效不佳。

在《社会保险法》中，依然将公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险办法辟出来单独制定。

“我的建议是，从改革当年，公务员和事业单位的退休金每年下降一个百分点，同时政府为其建立职业年金，职业年金每年增加一个百分点，此消彼长，而个人拿到的金额不变。这样退休金逐渐降下来，降20多年后公务员和事业单位都跟老百姓拿同样的基础养老金。与此同时，由职业年金带动的中国的养老金市场也形成了。”杨燕绥说。

建立全国统一的个人社会保障号码

“国家建立全国统一的个人社会保障号码。个人社会保障号码为公民身份号码。”《社会保险法》中的这句话，被记者采访的多位专家推为《社会保险法》的最大亮点。

一般来说，社会保障由社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等组成。其中，社会保险是社会保障的核心内容。

褚福灵认为，建立全国统一的个人社会保障号码，意义非常重大。“要实现人人享有保障，需要有个标识，有个介质，才能记录终生，保障终生。现在各地都在开发、推广这个平台。各地统一标准、统一平台是未来发展方向。”褚福灵说。

他还表示，制定社会保障法，从社会保险走向全面的社会保障，是未来立法的一个方向。

杨燕绥则表示，建立全国统一的个人社会保障号码，进一步明确了公民社会保障权益记录，后者是一个很大的进步。

根据《社会保险个人权益记录管理办法》规定，社会保险个人权益记录，是指以纸质材料和电子数据等载体记录的反映参保人员及其用人单位履行社会保险义务、享受社会保险权益状况的信息，包括参保人员及其用人单位社会保险登记信息；参保人员及其用人单位缴纳社会保险费、获得相关补贴的信息；参保人员享受社会保险待遇资格及领取待遇的信息；参保人员缴费年限和个人账户信息等。社会保险经办机构负责社会保险个人权益记录管理，提供与社会保险个人权益记录相关的服务。

“‘权益’二字，代表中国进入了公民权益保障时代，是民生保障在法律上的落实。‘记录’二字，代表中国进入了社会化管理时代，开始有了全新的居民档案。”杨燕绥表示，之前的两种档案，单位档案和公安户口，由于流动太大，出现了严重断档情况，给统计上带来了很多不便。

“经济大国必须是统计大国。公民社会保障权益记录将成为中国人口、收入统计，甚至产业规划调整的核心数据库。”杨燕绥进一步表示，在信息时代，公民社会保障权益记录将拥有“国家第二安全部”的功能。“国防部管的是国家安全，公民社会保障权益记录管的则是人的安全。”

尽管认为这是《社会保险法》中的最大亮点，但杨燕绥也认为，这同时反映了中国目前在体制机制改革方面的很大不足。“在公共服务方面，呈现出多龙治水、信息孤岛的局面。民政部管社会救助、社会福利，住建部管住房保障，卫生部管新农合，人社部管五险，农业部管农民进城就业……彼此之间信息都不畅通。”因此，杨燕绥认为，国家亟待建设社会保障总局，和税务总局、工商总局一起，共同拉动经济建设。

“社会保障涉及全体公民一生，是公共服务的龙头。社会保障号就是龙鼻子，牵动公民一生，涉及国家全局。社会建设要找突破点，我们认为这就是突破点。”杨燕绥说。

《社会保险法》给予公众四大保障

保障1

以前，城镇职工养老保险与新农保、城镇居民社会养老保险之间是不能转换的，在城市务工的农民工，如果回乡从事农业，那么原先在城市参加的社保不能转移到农村。

社保法第十六条规定：“参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足15年的，可以缴费至满15年，按月领取基本养老金；也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险。”

保障2

城镇职工医疗保险目前是在省级或省级以下统筹的，通俗地说，就是只能在本省范围内报销医药费。职工跨省份或地区就业时，医疗保险关系的转移是个难题。

社保法第三十二条规定：“个人跨统筹地区就业的，其基本医疗保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。”

保障3

由于计划生育政策的长期实施，新一代就业者中独生子女占很大比例，独生子女异地就业后父母异地养老看病的情形不断增加，退休职工医保关系的跨地区转移已成为人们呼声较高的尚待解决的问题。

社保法第二十九条规定：“社会保险行政部门和卫生行政部门应当建立异地就医医疗费用结算制度，方便参保人员享受基本医疗保险待遇。”

保障4

上世纪90年代中国的社保制度建立之初，采用的是用人单位和个人缴纳社会保险费的办法，这是一种社会互助式的社保模式。随着退休职工人数的快速增长，社保基金经常出现拖欠支付养老金的情况。

社保法第五条规定：“国家多渠道筹集社会保险资金。县级以上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持。”这体现了政府在促进社会公平正义，加大社会财富再分配力度，防止和消除两极分化中的作用。